Görünmez Elin Uzanmadığı Yerde: Cumhuriyet Ekonomisinin Kuruluşunda Devletçilik
1. Bölüm: Giriş – Başlangıç Donanımı
Mustafa Kemal Atatürk, yeni kurulan Cumhuriyet’in topraklarını “Uçurumun kenarında yıkık bir ülke… Türlü düşmanlarla kanlı boğuşmalar… Yıllarca süren savaş…” (ATAM, 2024) sözleriyle tarif ederken, aslında sadece siyasi bir manzarayı değil, bir ulusun iktisadi kalkınmasının başlangıç noktasını, yani literatürdeki adıyla başlangıç donanım tablosunu da çiziyordu. 1923 Türkiye’sinin envanterine bakıldığında ilk görülen şey, bir dengesizlik tablosuydu: Elimizde uçsuz bucaksız ama işlenmemiş toprak ve savaş meydanlarında yorgun düşmüş, eğitim seviyesi düşük bir emek gücü vardı. Ancak üretim fonksiyonunun kaderini belirleyen o kritik çarpan, yani sermaye, denklemin içinde neredeyse hiç yoktu. Bu duruma kanıt niteliği taşıyan en önemli belge 1927 Sanayi Sayımı Raporu’dur. Sayımda tespit edilen toplam 65245 işyerinin yalnızca 2822 tanesinde (%4,3) mekanik bir güç mevcuttu. Geriye kalan on binlerce işletme, tamamen kas gücüne ve ilkel tezgâhlara dayalıydı. İşletme başına düşen ortalama çalışan sayısı ise 2,6 kişiydi (DİE, 1969). Bu veri, dönem sanayisinin aslında sabit maliyetlerin daha fazla ürüne bölündüğü, yüksek verimliliğe sahip, dolayısıyla üretim hacmi arttıkça birim başına düşen maliyetlerin azaldığı (HBS Online, 2025), ölçek ekonomisinden tamamen uzak, küçük zanaat atölyelerinden oluştuğuna işaret ediyordu.
Sektörel dağılıma bakıldığında sanayinin %44’ü tarıma dayalı gıda, %24’ü ise dokumadan oluştuğu yani sanayi, tarımdan kopamadığı anlaşılır (DİE, 1969). DİE Dış Ticaret İstatistikleri incelendiğinde; 1923-1929 yılları arasında Türkiye’nin ithalatının %80’inden fazlasının sanayi ürünlerinden oluştuğu görülür (TÜİK, 2013). Ancak can alıcı nokta şudur ki; bu ithalatın büyük bir kısmı üretim aracı olan makine değil; un, şeker ve pamuklu kumaş gibi temel tüketim mallarıydı. Buna karşılık ihracatın %90’ı tütün, üzüm ve incir gibi işlenmemiş tarım ürünlerine dayalıydı. Dönemin liberal iktisat teorisi, bu donanım tablosuna bakarak Türkiye’ye tek bir rol biçiyordu: karşılaştırmalı üstünlükleri olduğu ürünleri ihraç edecek, olmadıklarını ise ithal edecekti. Bu teoriye göre, Türkiye’nin sanayileşmeye çalışması, kaynakların verimsiz kullanımı olacaktı. Piyasa, bizi tarımsal bir hammadde deposu olmaya, yani bir müstemleke ekonomisi olmaya davet ediyordu.
Cumhuriyet’in kurucu iradesinin en büyük meydan okuması, bu liberal teoriyi reddetmeyle başladı. Karşılarındaki Bütçe Kısıtı, yani neyi yapıp neyi yapamayacaklarını belirleyen o matematiksel sınır, sanayi üretimi ekseninde nefes aldırmayacak kadar dardı. Mevcut üretim olanakları eğrisi, bütünüyle dışa bağımlı bir duruma işaret ediyordu. Ancak Ankara, bu kısıtın içinde en iyi noktayı bulmayı ve optimizasyonu değil; bu bütçe kısıtını ortadan kaldırıp, bütçe doğrusunu olduğu gibi dışarıya doğru itmeyi hedefledi.
Bununla birlikte erken Cumhuriyet ekonomisini “tam bir iktisadi boşluk” olarak tasvir etmek de bütünüyle doğru olmayacaktır. Osmanlı İmparatorluğu’nun son döneminde sınırlı da olsa finansal kurumlar, ticaret ağları ve belirli sanayi çekirdekleri mevcuttu. Liman kentlerinde ticaret burjuvazisinin varlığı, demiryolu hatlarının bir kısmının inşa edilmiş olması ve bazı imalat faaliyetleri, Cumhuriyet’in tamamen sıfırdan başlamadığını gösterir. Ancak belirleyici nokta, bu unsurların ulusal ölçekte bir sanayileşme hamlesini taşıyacak sermaye birikimi, teknoloji düzeyi ve kurumsal kapasiteye sahip olmamasıdır. Sorun “yokluk” değil; ulusal sanayileşmeyi taşıyamayacak kadar bölünmüş ve yetersiz bir başlangıç donanımıdır.
Bu hedef, bir ulusun ulusça verebileceği en zor iktisadi kararı, yani zamanlar arası tercih problemini ortaya çıkardı. Denklem basitti ama bedeli ağırdı: Yarının iktisadi bağımsızlığa sahip Türkiye’sini kurmak için, bugünün tüketiminden feragat edip, sahip olduğumuz her şeyi yatırıma yönlendirmek gerekiyordu. İzmir İktisat Kongresi’nden Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı’na uzanan süreç, fakir bir halkın bugününü feda ederek, gelecekteki sanayisini finanse etme kararlılığının, yani o “uçurumun kenarındaki” iradenin iktisadi manifestosuydu.
2. Bölüm: Piyasa Başarısızlığı ve Devlet Müdahalesi
1923-1929 dönemi iktisat politikaları incelendiğinde, kalkınma stratejisinin öncelikli olarak özel sektör öncülüğünde kurgulandığı görülür. Bu duruma kanıt niteliğinde olan 1927 yılında çıkarılan Teşvik-i Sanayi Kanunu, vergi muafiyetleri ve arsa tahsisi gibi teşvikler içermesine rağmen, hedeflenen sanayi yatırımlarına neden olmamıştır. Bu yetersizliğin en somut göstergesi makroekonomik verilerdir. Teşviklere rağmen 1929 yılına gelindiğinde sanayi sektörünün milli gelir içindeki payı %10 seviyesini aşamamış; Türkiye, Büyük Buhran’a yakalandığında 256 milyon TL’lik ithalatına karşılık 100 milyon TL’yi aşan rekor bir dış ticaret açığı vermiştir (Tezel, 2015). Mikroekonomik açıdan bu durum, eksik piyasalar problemi ile açıklanabilir. Özel müteşebbisler için yatırımın geri dönüşü; enerji, ulaşım, ara mal gibi tamamlayıcı altyapı yatırımlarının varlığına bağlıdır. Bu tamamlayıcı unsurların yokluğunda, firmaların riskten kaçınma isteği, kanunun sunduğu teşviklerin beklenen getirisini aşmıştır. Bu duruma ilaveten, sermaye birikiminin zaman alması, mübadele sonrası nüfus yapısındaki değişim ve dönemin küresel ekonomik belirsizlikleri de bu sonucu açıklayabilir. Ancak belirleyici olan unsur, bu koşullar altında özel sektörün koordineli ve büyük ölçekli yatırımları tek başına başlatabilecek kapasiteye sahip olmamasıdır.
Bu dönemdeki piyasa yapısı, oyun teorisi perspektifiyle statik oyun olarak modellenebilir. Özel sektör aktörleri, diğerlerinin yatırım yapıp yapmayacağını öngöremediği bir belirsizlik ortamında, “bekle-gör” stratejisini benimsemiştir. Sonuç olarak ekonomi, yatırım ve üretimin düşük seviyede kaldığı bir “koordinasyon başarısızlığına” sürüklenmiş ve optimum noktadan uzak bir Nash dengesinde kilitlenmiştir.
1930 sonrası benimsenen devletçilik uygulamaları, bu kilitlenmeyi aşmak adına oyunun yapısını değiştiren bir müdahaledir. Devletin Sümerbank ve Etibank aracılığıyla piyasaya girişi, oyunu statik olmaktan çıkarıp sıralı oyuna dönüştürmüştür. İktisat literatüründeki Stackelberg Modeli ile örtüşen bu yapıda Devlet, lider olarak üretim miktarını önceden belirlemiş ve piyasaya bir güvenilir taahhüt sunmuştur. Dolayısıyla devletin konumu, standart bir özel sektör liderinden farklılaşmaktadır. Özel bir Stackelberg lideri kendi kârını maksimize etmeyi hedeflerken; Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) bir sosyal planlamacı gibi hareket ederek tüketici fazlası ve üretici fazlasının toplamına eşit olan toplumsal refahı maksimize etmeyi amaçlamıştır.
Devlet, özellikle demir, çelik, iplik gibi ara malları üreterek özel sektör üretimini kolaylaştırmıştır. Kamu üretiminin piyasaya girmesi, özel sektörün marjinal maliyetlerini düşürmüş ve yatırım yapılabilir alanları genişletmiştir. Dolayısıyla kamu yatırımları, özel sektörü piyasadan dışlayan bir etki değil; aksine yatırıma davet eden bir etki yaratmıştır.
3. Bölüm: Doğal Tekel ve Toplumsal Refah
Cumhuriyet dönemi kamu iktisadi teşebbüslerinin piyasada tekel konumunda olması, liberal iktisat perspektifinden bakıldığında bir verimsizlik kaynağı gibi görünebilir. Ancak bu teşebbüsler doğal tekel özellikleri taşımaktadırlar. Demir-çelik, şeker ve dokuma gibi sektörler, kuruluş aşamasında çok yüksek sabit maliyetlere sahiptir. Bu sektörlerde üretim miktarı arttıkça, ölçek ekonomileri sayesinde ortalama maliyet düşer. Böyle bir piyasa yapısında, çok sayıda küçük firmanın rekabet etmesi verimsizdir. Bu verimsizliğin nedeni, maliyetlerin toplanmasından ortaya çıkar. Toplam çıktıyı tek bir firmanın üretmesinin maliyeti, aynı çıktıyı birden fazla küçük firmanın üretmesinin toplam maliyetinden daha düşüktür. Çünkü piyasa bölündüğünde, her firma sabit maliyetlere ayrı ayrı katlanmak zorunda kalır ve hiçbiri, uzun vadeli ortalama maliyetlerinin en düşük düzeye indiği ve ölçek ekonomilerinden tam olarak yararlandığı en düşük üretim hacmi olan minimum etkin ölçek seviyesine ulaşamaz. Dolayısıyla üretim, verimlilik gereği tek bir büyük firmanın elinde toplanmıştır.
Buradaki temel ayrım, tekel gücünü elinde bulunduran aktörün amacıyla ilgilidir. Normal bir özel tekel kârını maksimize etmek için marjinal gelirin marjinal maliyete eşit olduğu noktada üretim yapar. Bu strateji, piyasa fiyatını marjinal maliyetin çok üzerine çeker, üretim miktarını kısıtlar ve literatürde dara kaybı olarak adlandırılan net refah kaybına yol açar. Oysa Cumhuriyet KİT’leri, piyasada iyi niyetli bir sosyal planlamacı gibi hareket etmek üzere kurgulanmıştır. Devletin amacı tekel kârı elde etmek değil, toplumsal refahı maksimize etmektir.
Örneğin Sümerbank, ürettiği basmayı kârı maksimize eden tekel fiyatından satmak yerine, fiyatlar ortalama maliyet seviyesine yakın olacak şekilde belirlemiştir. Bu fiyatlama stratejisiyle devlet, potansiyel tekel kârından feragat etmiş; ancak bu değeri düşük fiyatlar yoluyla halka aktararak tüketici fazlasını maksimize etmiştir. Dolayısıyla erken Cumhuriyet KİT’lerinin fiyatlama davranışı, kâr maksimizasyonundansa erişilebilirlik ve yaygınlaşma hedefleriyle uyumlu görünmektedir.
4. Bölüm: “Demir Ağlar” ve Dışsallıklar
Cumhuriyetin kuruluş yıllarında Ankara’da üretilen bir ton buğdayın İstanbul’a nakliye maliyeti, ürünün piyasa değerini aştığı için iç ticaret finansal olarak neredeyse imkânsız hale gelmişti (Tezel, 2015). Bu durum, Türkiye ekonomisini birbirinden kopuk, otarşik yerel pazarlara bölmüştü. İstanbul, Anadolu’dan buğday almak yerine, ulaştırma ücretlerinin daha uygun olduğu yabancı ülkelerden ithal etmeyi tercih ediyordu. Bu problemi ortadan kaldırmak yerel üretimde verim artışına temel oluşturacak nitelikteydi.
Cumhuriyetin kalkınma stratejisinde demiryolları böylelikle sadece bir lojistik yatırımı olarak değil, dağınık ve kopuk yerel pazarları birbirine bağlayarak ulusal bir pazar inşa eden bir entegrasyon projesidir. Bu projenin yaratacağı toplumsal faydayı iktisat literatüründeki ağ dışsallıkları kavramı açıklar niteliktedir; bir mal veya hizmetin kullanıcıya sağladığı marjinal faydanın, o malı kullanan veya o ağa dahil olan diğer birimlerin sayısına bağlı olarak artması durumunu ifade eder (Katz, 1985).
Yani sisteme eklenen her yeni istasyon, sadece kendisi için değil, ağdaki diğer tüm aktörler için de pozitif bir dışsallık yaratır. Bu teorik perspektiften bakıldığında, Cumhuriyet’in “Demir Ağlar” hamlesi, basit bir altyapı yatırımından çok daha fazlasını ifade eder. Bir demiryolu hattının iktisadi değeri, sadece o hattın kilometre cinsinden uzunluğuyla değil; sisteme eklenen her yeni istasyonun, ülkenin geri kalanıyla kurduğu potansiyel ticaret bağlantılarıyla ölçülmüştür.
Dönemin iktisadi aklı, bu parçalanmışlığı gidermek için işlem maliyetlerini minimize etmeyi hedefledi. Demiryolu yatırımları sayesinde taşıma maliyetleri azalmış ve özdeş malların farklı piyasalarda -aynı para birimiyle ölçüldüğünde- aynı fiyatlara satılmasını mümkün kılarak literatürdeki Tek Fiyat Kanunu’nun işlemeye başlamasını sağlamıştır. Devletin buradaki yatırımı, özel sektörün asla üstlenemeyeceği bir kamu malı niteliğindedir. Çünkü demiryolu yatırımının geri dönüş süresi çok uzundur ve yaratılan pozitif dışsallıkların tamamını özel bir firmanın fiyatlayıp kâra dönüştürmesi imkânsızdır. Devlet, bu hatları inşa ederek sadece mal taşımamış; aynı zamanda pazarlanamayan malları pazarlanabilir hale getirmiştir.
Sonuç olarak demiryolları, ülkenin doğusu ile batısı arasındaki fiyat farklarını eşitleyerek, bütünleşmiş ve tek bir ulusal pazarın oluşmasını sağlayan bir donanım işlevi görmüştür. Bu bütünleşme süreci ve fiyatların birbirine yakınsaması Şekil 4’te simüle edilmiştir.
5. Bölüm: Sonuç
Bu çalışma, erken Cumhuriyet dönemi (1923-1938) iktisat politikalarını, tamamen tarihsel bir anlatı olarak değil; modern iktisat teorisinin analitik araçlarıyla yeniden okumayı amaçlamıştır. Başlangıç donanımı sermaye ve altyapıdan yoksun olan Türkiye ekonomisi, piyasa başarısızlıkları ve koordinasyon eksikliği nedeniyle “kötü bir Nash dengesine” sıkışmışken; Devletin bir lider olarak oyuna girmesiyle bu denge değiştirilmiştir.
Yapılan analizler göstermektedir ki; devletçilik uygulamaları özel sektörü dışlayan değil, aksine tamamlayıcı yatırımlarla maliyetleri düşürerek özel sektörü yatırıma davet eden bir ortam kurmuştur. Doğal tekel konumundaki KİT’ler, kâr maksimizasyonu yerine toplumsal refah maksimizasyonu hedefiyle çalışmış; demiryolları ise parçalanmış yerel pazarları ağ dışsallıkları etkisiyle birleştirerek ulusal pazarı inşa etmiştir.
Bu bulgular, devlet müdahalesinin genel ve zamandan bağımsız bir üstünlüğüne değil; erken sanayileşme aşamasına özgü bir role işaret etmektedir. Sermayenin sınırlı, altyapının yetersiz ve piyasa kurumlarının henüz oluşmadığı ekonomilerde devletin koordinasyon sağlayıcı rolü kritik hale gelmektedir. Dolayısıyla erken Cumhuriyet devletçiliği, serbest piyasayı kalıcı olarak değiştiren bir modeldense, piyasanın ortaya çıkmasını mümkün kılan kurumsal zemini ve altyapıyı inşa etmeye yönelik tarihsel bir kalkınma stratejisidir.
Tüm bu hamlelerin nihai başarısı ise hane halkının yaşamına olan etkisiyle ölçülmelidir. 1923’te ithal malların pahalılığı ve düşük gelir seviyesi nedeniyle orjine çok yakın ve dik bir eğime sahip olan bütçe kısıtı, 1938’e gelindiğinde yapısal bir dönüşüm geçirmiştir. Yerli üretimin başlamasıyla sanayi mallarının gerçek fiyatlarının düşmesi ve yaratılan katma değerin gelirlere yansıması, bütçe doğrusunu dışarıya doğru itmiştir.
Şekil 5’te görüldüğü üzere, tüketici dengesi dar gelirli A (1923) noktasından hem sanayi hem de tarım ürünlerinden daha fazla tüketilebilen ve daha yüksek bir fayda seviyesini temsil eden B (1938) noktasına kaymıştır. Bu, sadece bir üretim artışı değil; aynı zamanda somut bir refah artışıdır.
Özetle; Cumhuriyet’in iktisadi kuruluş öyküsü, “Görünmez El”in yetersiz kaldığı bir coğrafyada, “Görünür, Planlı ve İyi Niyetli Bir El”in eksik bir piyasayı yeniden kurgulama başarısıdır.
Dipnot: Grafikler anlama” kolaylığı sağlamak maksadıyla üretilmiş olup her zaman kesin verilere dayanmamaktadır.
Görsel: Kaynak: Wikimedia Commons / Kamu Malı
